Електронні закупівлі – антикорупційна «дієта» для чиновництва

Зловживання під час проведення держзакупівель були й здебільшого поки що залишаються ключовим фактором, який псує імідж української влади. І це зрозуміло: якщо у «верхах» диктує правила потужна група лобістів, які не бажають змінювати «зручні» правила тендерної гри, то як можна вірити деклараціям про переформатування. Втім, як завжди, на практиці все набагато складніше, ніж спершу видається.

Підстави для хвилювання

Від часу вікопомної зими 2013-14 років, коли країна стомлено волала: «Доки триватиме грабунок держави?», минуло півтора року. За цей період зусиллями численних експертів, активістів та волонтерів від бізнес-спільноти були сформульовані основні принципи: як саме зламати хребет корупції у сфері держзакупівель. Наразі в багатьох відомствах чітко знають, якою повинна бути ідеальна система. Її суть у прозорості через використання електронних торговельних майданчиків (можна їх назвати конкурсними, аукціонними… гра слів мало що змінить). Та от збудувати її заважає низка причин. Питання в тім, як зробити так, щоб не вийшло, вибачте за банальність, як завжди…

Яскравий приклад – закупівля препаратів для ВІЛ-інфікованих. Наприкінці травня цього року Єдиний державний реєстр України повідомив про ліквідацію компанії «Вектор Фарма». А саме ця фірма виграла тендер МОЗ на поставки препаратів (ламівудин, зидовудин, ефавіренз) для 30 тис. хворих на ВІЛ/СНІД. На практиці поставок не було. А повідомлення про закриття компанії з’явилося буквально одразу після того, як у пресі оприлюднили матеріали, які свідчили, що ця комерційна структура реально і не збиралася поставляти ніяких ліків, за які сповна заплатила держава. Олена Щербан, юрист Центру протидії корупції, тоді однією з перших почала бити на сполох: мовляв, ситуація видається такою, що держава не тільки не діждеться препаратів, а ще й не поверне бюджетні гроші! Хоча йшлося про 52,7 млн грн, які за стовідсоткової передплати перевели фірмі ще в грудні 2014-го.

Коли ж почали розбиратися, експерти дійшли думки, що ймовірною причиною стало рішення, ухвалене торік за часів попереднього керівництва МОЗ, а саме Василя Лазоришинця. У постанову Кабміну № 117 лобісти внесли норму, яка дозволяла постачальникам ліків отримувати 100 % передплати за товар, маючи при цьому півроку відстрочки на поставки. Відтак медпрепарати, які пацієнти, відповідно до держпрограм, повинні були отримати до кінця 2014-го, ділки могли реально завезти аж у червні цього року!

Примітно, за інформацією з відкритих джерел, «Вектор Фарма» навіть не намагалася замовити ліки, за які отримала гроші від МОЗу, у безпосередніх виробників препарату – індійських фармкорпорацій. На «Векторі» посилалися на заборону валютообмінних операцій. Тільки після втручання в ситуацію глави уряду та залучення МВС вдалося розв’язати проблему та, врешті, забезпечити ліками тих, кому вони були життєво необхідні.

Ідеальна система: конкурентність та відкрита інформація про торги

Краще розкрити тему допоможе висновок робочої групи Громадської ради при Міністерстві економіки. Він стосується оцінки процесу держзакупівель в Україні. Поточна ситуація вийшла далеко за межі суто економічної тематики, – йдеться в документі. Вона є невизначеною і конфліктною, а сам процес закупівель – неефективний, сповнений численних зловживань. Основні проблеми стосуються, передусім, правової й інституційної бази. Зокрема, нечітко розподілені та розпорошені повноваження між ключовими органами – Антимонопольним комітетом і міжвідомчою комісією з питань державних закупівель. Існує чимало неврегульованих процедурних питань. Недосконалим є алгоритм подачі й розгляду скарг щодо порушень у системі держзакупівель.

Як «у них»? Міжнародна практика, зокрема досвід ЄС, свідчить, що дія законодавства про держзакупівлі поширюється лише на підприємства, які надають суспільно важливі послуги (транспорт, водопостачання, телекомунікації, енергетика). Держзакупівлі у світі дедалі частіше розглядають як центральний інструмент забезпечення ефективного й некорумпованого управління державним ресурсом. У цьому контексті до принципів організації і функціонування такої системи є головна вимога – «доброчесність» (integrity). Її зміст полягає в тому, що:

– процедури держзакупівель є прозорими, передбачають справедливе та рівне ставлення до всіх учасників;

– державні кошти, пов’язані з такими закупівлями, використовують відповідно до цільового призначення та якомога ефективніше;

– рівень професійної підготовки та поведінка посадовців, залучених у згаданій сфері, мають відповідати винятково меті закупівель організації;

– система повинна реагувати на виклики, пов’язані з тими чи іншими рішеннями щодо закупівель, гарантувати підзвітність, передбачати можливість громадського контролю.

Тобто відкритість, доступність інформації, відсутність дискримінації постачальників незалежно від статусу і форми власності, здійснення закупівель на конкурсній основі із забезпеченням прозорості на кожній стадії – визначальні принципи системи держзакупівель у міжнародній практиці. Втілення згаданих засад значно полегшилося з розвитком інформаційно-комунікативних технологій, вможлививши мінімізацію державних і муніципальних видатків, зменшивши вплив корупції. Якщо усереднити норми національних законів, можна сказати, що в них є спільна платформа – контракти на поставки державі надають шляхом порівняння пропозицій від певної кількості постачальників для визначення того, хто здатний запропонувати найсприятливіші умови. Аналіз досвіду інших успішних країн дає чіткі орієнтири, до чого має прагнути Україна. Забезпечення рівноправної конкурентності та розкриття інформації про торги всім зацікавленим особам – ось визначальні критерії.

У згаданому звіті Громадської ради при Мінекономіки зауважено: у сфері держзакупівель існують дві групи проблем.

Проблеми внутрішні – це, власне, «кульгава» організація закупівель, системні недоліки процесу, зайва регламентованість, надмірні повноваження Тендерної палати, високі витрати, пов’язані з участю в закупівлях, брак прозорості для суспільства.

Проблеми зовнішні – це необґрунтоване завищення учасниками торгів ціни на товари та послуги, проблема афілійованих структур, змова учасників заради завищення ціни тендерних пропозицій, зловживання службовим становищем під час проведення торгів з одним або обмеженою кількістю постачальників.

Типові зловживання:

– нецільове використання коштів під час закупівлі;

– необґрунтована оцінка потреб у держзакупівлі.

Виникає запитання: якими ж тоді повинні бути ключові характеристики оптимальної системи держзакупівель?! На думку групи експертів визначальними є кілька позицій:

– держзакупівлі – виняткова функція держави і проводиться у спосіб, що забезпечує максимально ефективне витрачання бюджетних коштів шляхом закупівлі найякісніших товарів, робіт і послуг для державного сектору економіки за мінімально можливими цінами;

– питаннями держзакупівель повинен опікуватися спеціально створений профільний центральний орган виконавчої влади – Агентство з питань державних закупівель (підпорядковане Кабміну);

– прозорість закупівель має забезпечувати вільний, безоплатний доступ до інформації про заявки на участь у торгах, самі торги і їхні результати. Їх повинно публікувати Агентство на офіційному сайті та у власному друкованому виданні.

Все змінить нова прозора система

Та, попри всі складнощі, Україна поволі таки переходить до запровадження електронної системи торгів. Цього року парламент ухвалив у першому читанні проект закону № 2087а. Документ передбачає внесення змін у низку законів, необхідних для унормування з міжнародними стандартами. Найцікавішими є положення про зняття заборони на розкриття змісту поданих пропозицій, норма про право ознайомлювати з документами, які містять інформацію про ціну, та з протоколом оцінювання пропозицій конкурсних торгів. Виписано тут і механізм, який не дозволить через скарги блокувати торги.

Нині нормативно-правова й інституційна база держзакупівель формально відповідає основним міжнародним нормам і стандартам. Однак практика показує: така відповідність українського законодавства не гарантує ефективних і справедливих процедур закупівель, що не сприяє й викоріненню системної корупції. Досвід багатьох країн, де ввели електронну систему закупівель, показав: за перший рік вона дає 10–20 % економії шляхом поліпшених процедур. В Україні ж цей показник може бути значно більшим завдяки викоріненню корупційної складової. Саме на це розраховують провідники реформи системи закупівель, що відбувається під егідою ініціативи, яка стала відомою як проект ProZorro.

ProZorro – система, створена з метою прозорого й ефективного витрачання державних коштів та запобігання корупції через громадський контроль і розширення кола постачальників. Звісно, лише запровадження електронного формату торгів не подолає всі проблеми, але однозначно сприятиме творенню реальної конкуренції без дискримінації й пригнічуватиме прояви корупції. Також цей механізм узвичаює прості та легкі у практиці застосування процедури, доступні фактично будь-якому упевненому користувачу комп’ютера та Інтернету. Учасники ProZorro розробляють пілотний проект центральної бази даних і модуль аукціону (бідінгу), а потім передають на адміністрування державі. До моменту такої передачі система формально належить Transparency International Ukraine. Наразі підготовлено загальну концепцію реформи (реалізація – через державно-приватне партнерство), розроблено технічні завдання й залучено кілька електронних майданчиків. А з 1 січня 2016-го усі держзакупівлі мають обов’язково перейти на електронну систему. До кінця року Україна повинна завершити підготовку належної державної інфраструктури унормувати законодавство відповідно до директив ЄС.

Пішки по біговій доріжці

Тим часом міністерства й відомства, звісно, з різним темпом, але також стають на згадану «бігову доріжку» новації. Очільник Міноборони Степан Полторак нещодавно повідомив: електронні закупівлі вже дозволили міністерству зекономити понад 300 млн гривень. А днями Президент України Петро Порошенко заявив: до 1 листопада всі облдержадміністрації повинні повністю перейти на електронні закупівлі.

Глава держави констатував: з усіх міністерств повністю перейшло на систему електронних закупівель лише Міноборони. Хоча це і зрозуміло: надто багато залежить від ефективного використання бюджетних коштів у Збройних силах. А те, що у відомствах відчутна інерція щодо нової системи – щира правда. Навіть МОУ лише 12 червня видало наказ «Про затвердження Порядку проведення експерименту із застосування електронних засобів під час здійснення переговорної процедури закупівлі». Відтепер електронний реверсивний аукціон (після 14 липня) – єдиний засіб відбору учасників на переговори в межах надпорогових централізованих закупівель речового й медичного майна, послуг з організації харчування, продуктів, пально-мастильних матеріалів.

На засіданнях комітету з конкурсних торгів МОУ планують виносити рішення про проведення електронних закупівель, які публікуватимуть в «Інформаційних бюлетенях». А 30 червня в Києві відбулася зустріч робочої групи проекту «Електронні закупівлі» й виробників, бізнесменів за участю розробників системи ProZorro, представників електронних майданчиків, де здійснюють такі закупівлі. Вони обговорили нові процедури й порядок електронних закупівель в оборонному секторі.

МВС також має перейти на систему електронних закупівель. У міністерстві наразі докладають чимало зусиль для боротьби з корупцією. Хоча зацікавлені особи роблять усе, щоб дискредитувати відомство. Про це свідчить кілька штучно роздмуханих у пресі скандалів, буцімто пов’язаних із серйозними порушеннями під час держзакупівель. Один з них стосується рішення тендерного комітету МВС, який, відповідно до результатів відкритого конкурсу, ухвалив рішення про закупку номерних знаків для авто в ТОВ «Лемодо». Ця фірма запропонувала найнижчу ціну за базовий комплект. Але конкурент – ТОВ «Світлофор» – поскаржився в Антимонопольний комітет. Хоча, зрештою, і тут підтвердили законність дій МВС. Цікаво, що «Світлофор» був постачальником знаків торік. І тільки в нього був патент на виробництво та реалізацію таких знаків. І представники фірми постійно вимагали від МВС більше грошей. Мовляв, коливається курс долара! Доходило навіть до ультиматумів.

А після внесення змін до законодавства про патентування такого виду продукції, як номерні знаки, власником прав на їхнє виготовлення стало саме Міністерство внутрішніх справ. І в І кварталі 2015-го провели відкритий тендер із закупівлі номерних знаків. Звісно, взяти участь у торгах дозволили будь-яким суб’єктам господарювання. У цьому контексті стає зрозумілішим, чому фірма, яка програла, намагалася зірвати поставки через процедуру оскарження результатів торгів.

Інша ситуація стосувалася закупівлі пально-мастильних матеріалів наприкінці 2014-го, під час якої МВС вдалося зекономити майже 3,2 млн гривень. Проте дехто прагнув суть цього факту провокативно перевернути догори дригом і звинуватити відомство у придбанні ПММ за завищеними цінами. Насправді цінові позиції відповідних договорів коригували на зменшення.

Від Майдану – до майданчиків

Безумовно, електронні закупівлі – не панацея, і в процесі впровадження їхню технологію відшліфовуватимуть. Однак вона однозначно краща старих – непрозорих, неефективних процедур. Днями ми зустрілися з директором одного з кількох залучених у проект ProZorro електронних торговельних майданчиків – ТОВ «Е-Тендер» – Іванною Мельник і розпитали про переваги реалізації в Україні цієї ідеї.

– Усе почалося після завершення майданівських подій. Нове керівництво Міністерства економічного розвитку та торгівлі почало зустрічі з громадськими активістами, експертами з тим, щоб накреслити певні маршрути виходу країни із глибокої системної кризи, – зауважує пані Іванна. – Однією з головних тем стало обговорення реформування чи не найкорумпованішої системи держзакупівель. Одразу стало зрозуміло: лише новим законодавством ситуацію не змінити. Варто започатковувати зовсім іншу традицію, виховувати менталітет законослухняності, перезавантажити засадничі принципи. У початковий період проходили зустрічі з грузинськими експертами, які створювали Агенцію з державних закупівель. Їхній досвід підказував: потрібен системний поступ і виховання неприйняття найневинніших проявів корупції в самому суспільстві, не кажучи про апарат правоохоронних органів.

Команда однодумців почала мізкувати над тим, де брати позитивний досвід і як творити українську модель того, що досягли ті ж грузини. Хоча в них проблема корупції була чи не більшою, ніж у нас. У світі найпоширеніші поліплатформені й моноплатформені системи держзакупівель. В Україні натепер формується гібридна модель. Діє центральна база даних (ProZorro), а з нею пов’язані електронні майданчики (точки доступу), які допомагають звести замовника і виконавця, вказуючи держустанові найкоротший шлях до кращого, вигіднішого і законного надавача послуг чи товарів.

«Е-тендер» – одна з таких точок доступу. Щоб зрозуміти, як вона працює, за коректну аналогію візьмемо систему «біржа-брокери». Тобто існує певна база контакту, в яку може зайти як замовник, так і постачальник. І на якому б з пов’язаних із нею майданчиків вони не розміщували свої оголошення, для них однаково широко відчиняються двері до участі у понижуючому аукціоні.

– Завдання представників державних організацій на нинішньому етапі апробації технології – навчитися описати максимально грамотно, точно і коректно вимоги щодо замовлення. Згаданий аспект – суттєва проблема для країни в цілому, – констатує Іванна Мельник. – Для нас стало здивуванням, що інструмент, який мав би спростити закупівельну процедуру, інколи навпаки викликав складнощі в процесі роботи з ним. Довгий час я консультувала закупівельників, це допомогло правильно, на мою думку, побудувати роботу служби підтримки. Стало зрозуміло: потрібні не лише консультації щодо технічної роботи системи, а й допомога в розумінні принципів електронної комерції в цілому, зокрема переваг закупівель в електронній формі. Люди зазвичай ставляться зі скепсисом до всього нового – спрацьовує інстинкт самозахисту від незрозумілого й невідомого. Нам важливо доступно й максимально просто допомогти розібратися зі складними, на перший погляд, інструментами електронних закупівель. Людський фактор заважає швидко підключити тисячі підприємств, установ, організацій до нової системи, оскільки низький фаховий рівень відповідальних за процес закупівель працівників. Насправді в процес доцільно залучити «вузьких» фахівців, а профільне законодавство не повинні розробляти поспіхом, а потім ухвалювати за прискореною процедурою. У темі осучаснення системи держзакупівель ефективно зможуть працювати лише спеціалісти, вмотивовані тим, що вболівають за справу й досконало знають найдрібніші її нюанси.

Розробку центральної бази даних проекту фінансували і продовжують фінансувати майданчики на кшталт «Е-Тендер». «Творці» згаданої бази даних відмовилися від авторських прав і її надалі мають передати визначеному законодавчо держпідприємству. Логіка такого існування пілотного проекту ProZorro потребує подальшого нормативного оформлення. Нині вже готується відповідний закон, ухвалити який планують наступного року.

Наша співрозмовниця з певним сумом змушена зізнатися: стосовно системи, покликаної збороти корупцію, іще панує неабиякий скепсис – через зневіру дехто «за старою звичкою» розглядає її як ще один шлюз протиправного збагачення. Насправді варто усвідомити: ця ідея є спробою створити новий клімат, в якому функціонує «організм» держзакупівель і який краще пригнічує розвиток у ньому корупційного «грибка».

– Тобто прозорість не означає повну ліквідацію ризиків, але вони значно зменшуються, – резюмує керівник «Е-Тендер». – Потрібно надати максимальний ступінь публічності всім етапам держзакупівель: від публікації оголошення до оприлюднення укладеної угоди. Пересічні українці мають зрозуміти: це, передовсім, стосується їх, адже від прозорості процедури залежить вартість комунальних послуг, якість і рівень сервісів – освітнього, медичного, правоохоронного, соціального, собівартість певних робіт, словом, фактично будь-чого, що йде від держави. Тому всі маємо навчитися рахувати та ефективно використовувати державний кошт. Тоді, приміром, ми захистимо себе від штучного, корупційно вмотивованого дорожчання ліків. А відомства, зокрема й МВС, мають спробувати якомога частіше користатися системою електронних закупівель. І не тому, що до цього їх схиляє закон, наказ, розпорядження, а тому, що це – теж елемент очищення, своєрідна антикорупційна «дієта» для чиновництва. Поки ж замовники до нас чомусь ставляться з острахом, не розуміючи: саме вони в час впровадження пілотного проекту є головними аналітиками вимог до того, яку систему зрештою вибудують. Але вода і камінь точить. Як би нам не було важко втягнути в процес оборонне відомство, та крига скресла й пішли закупівлі на мільйони гривень. Це хороший приклад до наслідування!

Геннадій КАРПЮК, «ІЗ»

друкувати